隆和元年七月二十一庚戌日，尚书台拟诏、中书省发布制令，在全国各州郡县开始土断检籍，大阅户人。严明法禁，自庚戌日至戊子日四十天时间内，各州郡县自检，对于某些世家大族违禁藏匿户口，而郡县长吏又无力处置的，可上报土断司，由土断司严办。
诏令以四百里快马加急传递，十日内可传遍东晋各州郡，各州郡从收到制令之日起即开始按制土断检籍，不容懈怠，而在些次土断中无所事事的官吏，将是并官省职的主要对象。
按制，土断怀设在建康，隶属司徒府，土断司下设检籍署，分驻梁、益、荆、扬、江、湘六州，由六州内史摄检籍署长吏之职，负责本州土断诸事宜，遇事要及时向土断司汇报。
东晋名义上有二十三州，但洛阳一带的司州和（）丘一带的兖州数度收复又沦陷，司州刺史从未到任过，这两州自然不会有什么土断，除此之外还有侨冀州、侨幽州、侨并州、侨雍州、侨秦州、侨青州、侨徐州。以及东秦州、北秦州，这九州的州汉基本集中在扬州的京口、晋陵一带，并无实际辖地，乃是王导当年为表示不忘恢复故土、安置流民而设的，州刺史往往是兼职，时置时废，管理相当混乱，桓温这次下决心废除侨州郡县，令侨州县管辖的北地流民就地土断，也就是说不管你原隶属哪一侨州，一律入现在所居地之户籍，如此，侨州郡无所辖之民。自然也就没有存在的必要，所以这九州也不设土断司——
剩下的就是豫州、梁州、益州、宁州、北青州、北徐州、荆州、扬州、江州、湘州、交州和广州，这其中，北青州和北徐州只是原州的一部分，而且是临战之地，还有地跨淮河南北的豫州，因为有大量自成统领、不服朝廷管辖的流民帅存在，这两州也无法土断。交州、宁州、广州偏远，很少有流民到达，所以这三州也不宜土断，此次土断的重点就只剩下梁州、益州、荆州、扬州、江州、湘州这六州——
制令既下，各州的检籍署很快就会有文书送呈都中土断司，所以谢玄、陈操之、谢道韫三人本月底必须回建康，桓温命部曲督聂峤率三百精锐步卒一同入都，这三百人将作为土断司的执法军士，听命于谢玄和陈操之，冉盛及其所领的十名军士也在这三百人当中。
七月二十二日，就在谢玄、陈操之、谢道韫准备启程入建康时，都中传来消息，五兵尚书陆始不同意陈操之入土断司。
桓温急召谢玄、陈操之入将军府议事，桓温问谢玄：“陆始拒子重入土断司，幼度对此有何建议？”
谢玄
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