即将原诏书批注送还,称为“涂归”。意即将原诏书涂改后送还中书省重拟之意。涂归亦称“封驳”“封还”“驳还”等,其意义略相同。此项涂归封驳之权则属诸门下省。若以今日惯语说之,门下省所掌是一种副署权。每一命令,必须门下省副署,始得发生正式效能。如门下省不同意副署,中书命令便不得行下。诏敕自中书定旨门下复审手续完成后,即送尚书省执行。尚书省则仅有执行命令之权,而于决定命令则无权过问。
丙、中央最高机构政事堂
政事堂此种制度,亦有相当麻烦处。如中书省拟好命令送达门下省,如遇门下省反对,即予涂归封还,如是则此道命令等于白费,即皇帝之“画敕”亦等于无效。故唐制遇下诏敕,便先由门下省和中书省举行联席会议,会议场所称为“政事堂”。原先常在门下省举行,后来又改在中书省召开。会议时,中书门下两省长官及侍郎皆出席。若尚书省长官不出席政事堂会议,即事先不获预闻命令决夺。故唐人目光中,须中书门下始称真宰相。唐太宗在未登极前,曾做过尚书令,即太宗即位,朝臣无敢再当尚书令之职,因此尚书省长官尚书令常虚悬其缺。仅有两个副长官,即尚书左仆射及右仆射。尚书左右仆射若得兼衔,如“同中书门下平章事”,及“参知机务”等名,即得出席政事堂会议,获得真宰相之身份。最先尚书仆射都附此职衔,所以三省全是真宰相。但到开元以后,即尚书仆射不再附有出席政事堂之职衔了。如是则他们只有执行命令之权,而无发布命令及参与决定命令之权。他们职掌的,并非政府的最高职权,因此也不得认为真宰相。但唐制除三省长官外,也有其他较低级官员而得附参知机务或同三品平章事等职衔的,如是则此人亦得参与政事堂会议。此如现今内阁中之不管部大臣,行政院中之不管部的政务委员,虽非某一部的主管长官,而得出席政务会议,预闻国家大政决夺。此等人必是官位虽低而早负时望的,始得加此职衔。当时的尚书省,则略等于现在的行政院。因他只管行政,不管出命。政府的最高机构,则在政事堂。凡属皇帝命令,在敕字之下,须加盖“中书门下之印”,即须政事堂会议正式通过,然后再送尚书省执行。若未加盖“中书门下之印”,而由皇帝直接发出的命令,在当时是认为违法的,不能为下面各级机关所承认。故说“不经凤阁鸾台,何得为敕”(中书省武则天改称凤阁,门下省武则天改称鸾台),这仍是说一切皇帝诏命,必经中书门下两省。其实则皇帝的诏敕,根本由中书拟撰。
但中国传统政治,
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